Sektion I: Modernisierung von Staat und Verwaltung

Forschungsgegenstand und Forschungsansatz

Sektion I befasst sich vorzugsweise mit den Fragen der Struktur und Steuerung öffentlicher Verwaltungen, insbesondere mit deren Funktions- und Leistungsfähigkeit sowie deren Anpassungs-, Veränderungs- und Modernisierungsnotwendigkeiten. Die in der Sektion angesiedelte Forschung fokussiert im Wesentlichen auf das Analysieren und Gestalten von Modernisierungsprozessen in Staat und Verwaltung.

Die doppelte Herausforderung sich wandelnder und teilweise zunehmender Anforderungen bei gleichzeitig knapper werdenden Ressourcen erhöht den Druck, Rationalitätsreserven der Verwaltung auszuschöpfen, ohne aber demokratisch-rechtsstaatliche Errungenschaften aufs Spiel zu setzen, und verlangt nach Konzepten, die die Leistungs- und Anpassungsfähigkeit der Verwaltung weiter erhöhen sowie Reformhindernisse möglichst abbauen. Die Sektion I sieht ihre Aufgabe darin, solche Konzepte zu entwickeln, Rationalitätskriterien zu bestimmen und in Kooperation mit der Praxis die organisatorischen und verfahrensmäßigen Bedingungen ihrer Anwendbarkeit zu erweitern. Das setzt selbstverständlich auch Grundlagenforschung und Methodenentwicklung voraus.

Die Sektion berücksichtigt bei ihren Forschungen die sich wandelnden Rahmenbedingungen von Staat und Verwaltung. Dazu gehören zum Beispiel die Bevölkerungsentwicklung, der gesellschaftliche Wandel einschließlich des Wertewandels, der europäische und internationale Wettbewerb bei anhaltend schwachem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit sowie die Möglichkeiten und Grenzen neuer Informations- und Kommunikationstechniken. Vor diesem Hintergrund setzt sich Sektion I folgende Aufgaben:

• Die Herausarbeitung der Konsequenzen und die Entwicklung von Handlungskonzepten, die sich angesichts jener sich verändernden Rahmenbedingungen für die öffentliche Verwaltung, insbesondere für ihre Struktur, ihre Organisation und ihre Verfahren, speziell bei knappen Ressourcen, ergeben.
• Die Entwicklung von Anschlusspunkten für eine intensivere Zusammenarbeit von Verwaltungsforschung und Verwaltungspraxis.

Um zusätzliche Bezugsgrößen für die Analyse und die Beurteilung von Struktur- und Steuerungsfragen zu gewinnen, müssen nicht nur Modernisierungsansätze in den einzelnen Bundesländern und Kommunen, sondern auch in den Verwaltungen anderer EU-Staaten sowie in Ländern mit starker Entwicklungsdynamik außerhalb Europas verfolgt und auf ihre Bedeutung für die deutsche Verwaltung untersucht werden. Verwaltungsforschung über Struktur- und Steuerungsfragen sollte daher auch vergleichend erfolgen. Insbesondere aus diesem Grund ist die Arbeit der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern für die Sektion I von grundlegender Bedeutung.

Vom Forschungsansatz her ist in der Mehrzahl der Fälle eine problemorientierte Vorgehensweise angezeigt. Das betrifft das Forschungsdesign ebenso wie den Einsatz von Verfahren oder Instrumenten der Erkenntnisgewinnung. Der problemorientierte Forschungsansatz impliziert, auf praktischer Ebene des Forschens, von Anfang an eine durch die Frage- und Problemstellung gesteuerte Mischung disziplinärer Forschungsansätze, bei denen zum Beispiel sozialwissenschaftliche, historische oder wirtschaftswissenschaftliche Methoden mit verwaltungsrechtlichen Notwendigkeiten durchsetzt und durch sie so modifiziert werden, dass die Vorgehensweise und die Instrumente es erlauben, aufgabenadäquate Antworten zu finden, die in die Praxis der öffentlichen Verwaltung transferierbar werden. Ein gelungenes Beispiel hierfür ist das in Speyer entwickelte Verfahren der Gesetzesfolgenabschätzung, das juristischen wie sozialwissenschaftlichen Ansprüchen genügen kann und brauchbare Antworten liefert.

Diesem Generalanliegen dienen die zwei Schwerpunkte "Neue Formen von öffentlichem Management und Governance" und "Folgenabschätzung".

Forschungsschwerpunkt
"Neue Formen von öffentlichem Management und Governance"

Mit diesem Forschungsschwerpunkt werden klassische Grundlinien des Speyerer Forschungsauftrags zur Staats- und Verwaltungsreform fortgeschrieben, die sich unter dem Vorzeichen von Management und Governance auf innovative Fragestellungen ausrichten. Zum hier vornehmlich relevanten Innenbereich der öffentlichen Verwaltung hat das FÖV vielfältige Organisations-, Prozess- und Personalstudien vorgelegt.

Die deutsche Verwaltung ist dem Grundcharakter nach aus vielen Gründen eine legalistische, regelorientierte Verwaltung geblieben. Neue Anforderungen an Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns sind damit nicht immer kompatibel oder stehen dem sogar entgegen. Aktuelle Modernisierungsstrategien (etwa im Sinne von Doppik, Kosten- und Leistungsrechnung, Informations- und Kommunikationstechniken) lassen die Frage entstehen, ob und wie zum Beispiel einschlägige betriebswirtschaftliche Managementkonzepte in eine Verwaltung kontinental-europäischer Prägung eingebaut werden können, und zwar ohne die demokratischen und rechtsstaatlichen Werte hintanzusetzen. Das erfordert fachübergreifende theoretische Überlegungen. Diesem Themenspektrum widmet sich die Sektion I nicht nur im Kernbereich der staatlichen Verwaltung, sondern auch auf benachbarten Gebieten wie etwa der Reform von Universitäten und außeruniversitären Forschungseinrichtungen in staatlicher Trägerschaft.

Der Governance-Begriff ist in der jüngsten internationalen Diskussion zu einem interdisziplinären Brückenbegriff geworden. Er greift über die staatlich autorisierten Institutionen und Zuständigkeiten hinaus und bezieht sich auf die Steuerungs-, Koordinierungs- und Regelungsstrukturen, die in einem sozio-politischen System als Ergebnis interagierender Kräfte aller beteiligten Akteure bestehen. Sektion I beschäftigt sich hauptsächlich mit Fragestellungen auf dem Gebiet der "Public Governance". Hier widmet sie sich schwerpunktmäßig organisatorischen und verfahrensmäßigen Aspekten, die Staat und Verwaltung in den Stand setzen, ihre Aufgaben wahrzunehmen. Dabei wird auch die Wechselbezüglichkeit von staatlichen Akteuren, Wirtschaft, Gesellschaft und Bürgern berücksichtigt. Die eingangs beschriebenen, sich verändernden Rahmenbedingungen stellen neue Anforderungen an "Good Governance". Bisherige Modelle zur Erzielung von Effizienz, Transparenz, Partizipation, Verantwortlichkeit und Kohärenz sind zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Modernisierung unter Governance-Gesichtspunkten ist folglich eine Daueraufgabe der Verwaltungsforschung. Sektion I möchte diesen Prozess mit Analysen und Empfehlungen begleiten und in der Governance-Diskussion eigene Akzente setzen.

Vor diesem Hintergrund zielt die Sektion I auf grundlegende und aktuelle Fragen der Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. Beispiele für Untersuchungsbereiche sind:

• Entwicklungspfade zur Modernisierung von Staat und Verwaltung,
• Schwierigkeiten notwendiger Reformen und ihrer Umsetzung,
• Voraussetzungen und Grenzen systemischer Steuerung,
• Informations- und Kommunikationstechniken im Hinblick auf Verwaltungsstrukturen und -prozesse,
• Interaktion zwischen Verwaltung und Bürgern,
• Organisations- und Verfahrensgestaltung in der öffentlichen Verwaltung,
• Sicherung der Integrität der öffentlichen Verwaltung unter Einschluss von Gegenbeispielen guter Verwaltung wie Korruption und Ämterpatronage,
• Effektuierung des deutschen Hochschul- und Wissenschaftssystems in staatlicher Trägerschaft.

Forschungsschwerpunkt "Folgenabschätzung"

Ziel dieses Forschungsschwerpunkts ist die Optimierung von Rechtsvorschriften, Normsetzungsverfahren und Organisationsstrukturen auf der Grundlage folgentheoretischer Ansätze. Folgenabschätzung ist der methodische Versuch, Normen und sonstige Maßnahmen von Politik und Verwaltung daraufhin zu überprüfen, ob die angestrebten Zwecke erreicht werden und welche unerwarteten Nebenfolgen auftreten. Den staatlichen Akteuren soll die Möglichkeit zur Bilanzierung und gegebenenfalls zu Korrekturen gegeben werden. Angesichts der Spannung zwischen sich wandelnden Aufgaben und abnehmenden Ressourcen ist die Anwendung und Verfeinerung der Optimierungsmethode "Folgenabschätzung" besonders angezeigt. Die Sektion I widmet sich vorrangig drei Teilbereichen der Folgenabschätzung: Gesetzesfolgenabschätzung, Evaluierungsforschung und Nachhaltigkeitsforschung.

Das FÖV war und ist Pionier bei der Entwicklung der Methodik der Gesetzesfolgenabschätzung und beim Testen ihrer praktischen Anwendbarkeit. Das wird zunehmend auch international anerkannt. Die Gesetzesfolgenabschätzung wird denn auch in Deutschland inzwischen von allen politischen Kräften grundsätzlich als notwendig erachtet, spielt aber in der Praxis gerade bei bedeutenden Gesetzesvorhaben bisher nur eine geringe Rolle. Beim derzeitigen Stand von Forschung und Anwendung der Gesetzesfolgenabschätzung gilt es, die Erfahrungsmenge auszuweiten und dadurch auch das anwendungsbezogene Wissen in der Gesetzgebungspraxis zu erhöhen. Es wird unter anderem die Aufgabe des Forschungsschwerpunktes sein, die Gesetzesfolgenabschätzung im Zuge ihrer praktischen Anwendung und der systematischen Erfahrungsauswertung von der methodischen Seite her fortzuentwickeln. Die intensive wissenschaftliche Beschäftigung mit der Gesetzesfolgenabschätzung lässt auch einen Schub für eine künftig bessere Gesetzgebung erwarten.

Die verwaltungswissenschaftliche Evaluierungsforschung widmet sich der begleitenden oder ex post erfolgenden Analyse konkreter Modernisierungsvorhaben in Politik und Verwaltung. Dieser Ansatz ermöglicht Qualitätssicherung durch eine schrittweise Rückkoppelung von Zwischenresultaten und zielt so auf kontinuierliche Verbesserungen im Modernisierungsprozess. Institutionalisierte Qualitätsmanagementsysteme werden ihrerseits - über die Evaluierung der jeweiligen Modernisierungsvorhaben hinaus - durch eine Evaluierungsforschung auf höherer Stufe evaluiert.

Nachhaltigkeit ist heute ein allgemein anerkanntes Leitmotiv in Staat und Verwaltung. Es steht für die angemessene Berücksichtigung der Interessen künftiger Generationen und hat in Art. 20a Grundgesetz auch verfassungsrechtlichen Ausdruck gefunden. Unter Berücksichtigung insbesondere seiner wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Dimension ist staatliches Handeln darauf auszurichten, dass ein Leben der Gegenwart auf Kosten der Zukunft vermieden wird. Diese Aufgabe stellt sich nicht nur dem Gesetzgeber und - innerhalb der rechtlichen Grenzen einer Folgenorientierung - der Rechtsprechung, sondern auch der Verwaltung, vor allem in Gestaltungs- und Ermessensbereichen. Allerdings haben die Verwaltung und die Verwaltungsforschung bislang eine eher untergeordnete Rolle in der Diskussion über Nachhaltigkeit in Deutschland gespielt. Die Sektion I will diesem Defizit begegnen. Gerade auch im Zusammenhang mit der Folgenabschätzung und der Evaluierungsforschung gilt es, in transparenter Weise die Interessen gegenwärtiger und künftiger Akteure gegenüberzustellen und dabei dem Gedanken der Nachhaltigkeit ein methodisch verankertes Gewicht zu verschaffen.

Folgenabschätzung und Evaluierungsforschung, beide auch im Hinblick auf Nachhaltigkeit, müssen interdisziplinär ausgerichtet sein und im Rahmen eines integrativen Ansatzes wirtschaftliche, soziale, umweltbezogene und sonstige Aspekte umfassen. Die systematische Anwendung folgentheoretischer Konzepte auf Innovationen - verstanden in einem umfassenden Sinn als technische, soziale und institutionelle Neuerungen - kann sich als Schlüssel für die Aktivierung von Synergien zwischen den verschiedenen beteiligten wissenschaftlichen Disziplinen und Politiken - mit dem Ziel der Optimierung - erweisen.

Mittel- und längerfristige Orientierung des Forschungsprogramms

Die Sektion I sieht ihre Aufgabe auch in Zukunft darin, durch Verwaltungsforschung die Modernisierung von Staat und Verwaltung in Wissenschaft und Praxis zu begleiten und zu prägen. Sie strebt die engere Vernetzung mit Institutionen an, die sich in ähnlicher Form der grundlagen- und problemorientierten Forschung über Modernisierungsprozesse von Staat und Verwaltung widmen. Dies soll geschehen zum Beispiel durch wechselseitige Kontakte mit vergleichbaren Einrichtungen im In- und Ausland, Wissenschaftleraustausch und gemeinsame Konferenzen. Solche Zusammenarbeit wird gefördert und unterstützt durch bestehende Kooperationen und Partnerschaften der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Weitere insbesondere für Sektion I wichtige Partnerschaften bestehen zwischen FÖV und dem Zentrum für Wissenschaftsmanagement Speyer sowie dem Fachinformationszentrum Karlsruhe. Die beiden Schwerpunktbereiche der Sektion sollen in angemessenen Abständen überprüft und gegebenenfalls ergänzt und erweitert werden.

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