Sektion II: Staat und Verwaltung in der Mehrebenenpolitik
Forschungsgegenstand und Forschungsansatz
Mit dem Ausdruck "Mehrebenensysteme" umschreibt die Politikwissenschaft seit einigen Jahren die Analyse von Binnenstrukturen des öffentlichen Sektors, bei der die Interaktionen zwischen verschiedenen konstitutionell oder funktional selbständigen Ebenen im Mittelpunkt stehen. Die Etablierung einer supranationalen Ebene in Europa sowie die Herausforderungen im Rahmen der Globalisierung haben die Grenzen nationaler Problemlösungsmuster und traditioneller staatlicher Steuerungsinstrumente erkennbar werden lassen. Neue Interaktionsmuster haben sich etabliert, wobei sich die Politikwissenschaft verstärkt den Akteuren und ihren Interaktionen sowie den Auswirkungen dieser "Netzwerke" auf die Problemlösungsfähigkeit und auf die Art und Weise der Steuerung des öffentlichen Sektors (Stichwort: "governance") gewidmet hat.
Mit den ihnen jeweils typischen Ansätzen haben auch die Rechtswissenschaft und die Volkswirtschaftslehre auf die entsprechenden Entwicklungen reagiert. Die Veränderungen von mehr oder weniger formalen Verhandlungsnetzen und Kooperationen hat Auswirkungen auf die Binnensteuerungsfähigkeit des Rechts. Eine hierarchische Beschränkung von Kompetenzen verliert angesichts von Absprachen und Kooperationen ihre Wirkmächtigkeit, zumal wenn die jeweiligen Gebietskörperschaften miteinander verstärkt konkurrieren. Die Globalisierung selbst hat darüber hinaus zusätzlichen Kooperationsbedarf bewirkt welcher die Schaffung von Vertragswerken und neuen supra- und internationalen Institutionen bzw. eine Veränderung der bestehenden Regelwerke und Institutionen erfordert.
In der Wirtschaftswissenschaft spiegeln sich diese Entwicklungen insbesondere in der Föderalismustheorie wider. Die normativen Konsequenzen aus dem traditionell funktionalen Ansatz der "Public Finance", die sowohl die kommunalen Gebietskörperschaften als auch Eu-ropa als integrative Einheiten eines föderativen Mehrebenensystems angesehen hat, wurden in den letzten 30 Jahren durch die Erkenntnisse der "Public Choice"-Analyse relativiert. Daraus resultierten Forderungen nach verstärkter Dezentralisierung sowie der Implementation von binnenstaatlichen Wettbewerbsstrukturen zur Intensivierung der politischen Kontrolle. In jüngster Zeit fokussiert außerdem die Neue Institutionenökonomie die Interdependenz zwischen Akteuren, Institutionen und Regelwerken bezüglich ihrer Auswirkungen auf die Effizienz staatlicher Institutionen. Von der theoretischen wie von der empirischen Seite werden überdies Probleme des nationalen und internationalen Finanzausgleichs thematisiert.
Gemeinsamer Forschungsgegenstand aller am FÖV vertretenen Disziplinen unter dem Etikett "Mehrebenenpolitik" ist die Analyse von Handlungserfordernissen und -mustern innerhalb des öffentlichen Sektors, an der mindestens zwei föderative Ebenen (im funktionalen Sinn, d.h. einschl. Gemeinden/Gemeindeverbände und Europa sowie anderer supranationaler Organisationen) interaktiv beteiligt sind oder bei denen nachgeordnete Ebenen über die Grenzen ihrer nationalen Systeme hinaus und ohne direkte Beteiligung der nationalen Regierungen direkt miteinander kooperieren. Der Schwerpunkt der Untersuchungen wird dabei auf der Analyse der Binnenstrukturen und ggf. ihrer Auswirkungen auf die Steuerungsfähigkeit des öffentlichen Sektors liegen, weniger auf der Interaktion zwischen Staat und Gesellschaft/Markt oder auf Steuerungsproblemen, welche auch unabhängig von der Mehrebenenproblematik analysiert werden können (-> Sektion III).
Die Forschungsansätze der Sektion zur Analyse der Mehrebenenpolitik sollen sich einerseits durch interdisziplinäre Vielfalt auszeichnen, andererseits aber auch bei einer kritischen Analyse durch Gutachter und Gutachterinnen aus den Ursprungsdisziplinen Bestand haben. Es gilt, die Erkenntnisse aus den anderen Wissenschaftsdisziplinen auf den Erkenntnisgegenstand "Staat und Verwaltung" anzuwenden. Vor diesem Hintergrund ist der empirische Bezug auf der Basis einer aus den Grundlagendisziplinen abgeleiteten theoretischen Fundierung von zentraler Bedeutung. Auf diesen theoretischen Erkenntnissen aufbauend liegt in methodischer Hinsicht ein gemeinsamer Schwerpunkt der Forschung im Bereich der Komparatistik. Die Methodik des institutionellen Vergleichs erweist sich insbesondere für solche Fragestellungen als zweckdienlich, die sich nicht allein anhand theoretischer Überlegungen klären lassen bzw. die einen starken Bezug zu interdisziplinären Problemstellungen besitzen. In internationaler Perspektive weisen sowohl die bestehenden Verfassungssysteme und Verwaltungsstrukturen als auch die korrespondierenden föderalen Finanzbeziehungen eine sehr große Heterogenität auf, so dass ihre Vergleichbarkeit nicht prima facie gegeben ist.
Die Forschung der Sektion konzentriert sich daher im Bereich der
Grundlagenforschung einerseits auf die Weiterentwicklung geeigneter
theoretischer Analysekonzepte und anderer-seits auf den Aufbau
entsprechender empirischer Datenbestände. Dies gilt sowohl für den Bereich
der Rechtswissenschaft, wobei der Vergleich der Rechtslage und der
Rechtspraxis in unterschiedlichen Staaten im Sinne eines Rechts- und
Verwaltungskulturvergleichs weiter vertieft werden soll, als auch für die
sozialwissenschaftlichen Forschungsdisziplinen, zumindest sobald der
zuweilen restriktive Rahmen rein modellorientierter Forschung zugunsten
einer Analyse bestehender Institutionen verlassen wird (Stichwort: "comparative
institutional analysis"). Im Hinblick auf die Anwendungsorientierung
der Sektionsforschung soll es insbesondere durch die vergleichende
empirische Analyse ermöglicht werden, die Zielkonflikte der jeweiligen
Mehrebenensysteme festzustellen und damit die in der Praxis implementierten
Lösungsmöglichkeiten auf ihre Leistungsfähigkeit zu untersuchen.
Inhaltlich konzentriert sich das Forschungsprogramm der Sektion in den
nächsten Jahren auf die nachfolgenden zwei Themenschwerpunkte:
Forschungsschwerpunkt "Der Europäische Verwaltungsraum
- Formelle und informelle Strukturen und Prozesse -"
Der Leitbegriff des Europäischen Verwaltungsraums geht davon aus, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht nur eine Rechtsgemeinschaft bilden, sondern sich zunehmend auch zu einer Verwaltungsgemeinschaft entwickeln. Zu seiner empirischen und wissenschaftlichen Erfassung und Durchdringung bedarf es einer interdisziplinären Forschungsstrategie aus verwaltungs-, rechts-, politik- und sozialwissenschaftlicher Perspektive. Trotz der Aufrechterhaltung des unionsrechtlichen Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und der damit verbundenen Betonung einer "Verwaltungsautonomie" der Mitgliedstaaten ist mittlerweile ein hoher Grad an Verflechtung zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen wie zwischen den nationalen Verwaltungsräumen entstanden.
Die nur teilweise formalisierten Strukturen und Prozesse der zu beobachtenden Interaktionen sind bislang wenig erforscht. Während etwa die Europäisierung des Verwaltungsrechts schon seit längerem die Aufmerksamkeit der Rechtswissenschaft und der Verwaltungswissenschaft gefunden hat, fehlt es weiterhin an einer eingehenden Untersuchung der Konvergenzphänomene, ihrer Ursachen jenseits der so genannten funktionalen - durch gemeinschaftsrechtliche Erfordernisse induzierten - Konvergenzen, ihrer Reichweite, ihrer rechts- und verwaltungskulturellen Voraussetzungen sowie ihrer Auswirkungen auf die Interaktionen der Verwaltungen. Hinsichtlich der interadministrativen Kooperation und deren Vernetzung im Funktionsgefüge des Europäischen Verwaltungsraums bedürfen neue Formen der Verkoppelung von Sachverstand, Aufgabenzuschnitt und Verwaltungskapazität näherer Erforschung. Dies gilt etwa im Rahmen der sog. Komitologie oder der europäischen Agenturen im vertikalen und horizontalen Regulierungsverbund, aber auch allgemeiner bei der erforderlichen Aufgaben- und Verfahrensdifferenzierung in den einzelnen Politikbereichen im Hinblick auf initiierende, exekutierende, kontrollierende oder sanktionierende Funktionen der verschiedenen Verwaltungsebenen. Herauszuarbeiten sind ferner gemeinsame Handlungsgrundlagen der öffentlichen Verwaltungen als Basis für neue - unions- und mitgliedstaatsrechtlich adäquate - Gestaltungsformen im Europäischen Verwaltungsraum. Dazu gehört die Entwicklung gemeinsamer Standards im Verwaltungsverfahren, im Rechtsschutz oder auch der Verwaltungsorganisation auf komparatistischer Grundlage ebenso wie die Erfassung und Analyse eines bereits vorhandenen "non-formalized administrative acquis communautaire" (SIGMA Papiere der OECD), der von der Europäischen Union vorauszusetzen ist.
Der Forschungsschwerpunkt "Der Europäische Verwaltungsraum"
nimmt Strukturen und Prozesse in der institutionellen Ordnung des
europäischen Mehrebenensystems nicht nur phänomenologisch in den Blick,
sondern macht auch sektorspezifische, d.h. an Politikfeldern ausgerichtete
Entwicklungen zum Gegenstand der Forschung, wie die geplanten und erwogenen
Forschungsprojekte im Rahmen der Sektion für die überschaubare
Forschungsperiode im Einzelnen veranschaulichen.
Forschungsschwerpunkt "Analyse und Vergleich föderaler Systeme"
Föderative Staaten gehören bereits begriffsbedingt zu den Mehrebenensystemen. Ihre Konstruktionsmuster erleben seit einigen Jahren eine wachsende Bedeutung auch im Hinblick auf Konfliktlösungsmuster in multi-ethnisch strukturierten Staaten. Darüber hinaus versprechen sich vor allem Ökonomen von föderativen Strukturen einen kleineren und effizienteren, insgesamt aber auch den Präferenzen der Wählerinnen und Wähler stärker entsprechenden Staatssektor. Bemerkenswerterweise findet in den bisher zentralistisch oder unitarisch organisierten Staaten ebenfalls ein Prozess der Verlagerung von Kompetenzen und Ausdifferenzierung regionaler Eigenheiten statt. Dieser Prozess wird zur Unterscheidung von der originär föderativen Staatsordnung Regionalisierung genannt. Gemeinsam ist den Entwicklungen in beiden Staatstypen außerdem, dass insbesondere auch eine Dezentralisierung von staatlichen Aufgaben auf nachgelagerte, autonome und teilautonome Ebenen diskutiert wird. Zu-mindest prima facie ist eine Konvergenz der institutionellen Strukturen zu erwarten.
Ziel des Forschungsschwerpunktes ist es, die Entwicklungen in den föderativen und in den sich "regionalisierenden" Staaten aufzuarbeiten und unter Heranziehung theoretisch fundier-ter Bewertungskriterien zu evaluieren. Dabei sind sowohl die rechtlich-institutionellen Arrangements und Regelwerke bezüglich ihrer Steuerungsfähigkeit durch die Politik bzw. die öffentliche Verwaltung von Bedeutung, als auch die stärker normativ geprägten Ansätze der Theorie des "Fiscal Federalism" und deren praktische Umsetzung in die Verwaltungspraxis. Auch die räumlichen Auswirkungen des Wandels der föderativen und regionalen Beziehungen sind für weitergehende Forschungen von großem Interesse: Welchen Einfluss haben sie auf die räumliche ökonomische Entwicklung, die Einkommenssituation der Menschen, das Wanderungsverhalten, auch auf das Zusammengehörigkeitsgefühl innerhalb der herkömmlichen Nationalstaaten, und welche Rückwirkungen sind wiederum von diesen Entwicklungen auf die zwischenstaatlichen Beziehungen in Politik und Verwaltung zu erwarten? Die Methode des empirischen Vergleichs dient vor diesem Hintergrund dazu, theoretische Hypothesen angesichts unterschiedlich ausgestalteter föderaler Systeme zu testen und wiederum neue Erkenntnisse für die Erklärung von Wirkungszusammenhängen oder politischen Gestaltungsempfehlungen zu gewinnen.
Weiterhin stellt sich bei einem Vergleich föderativer Systeme die Frage,
welche Akteure in welchen Einheiten fungieren und welche
Handlungsspielräume vorhanden sind. Anschaulichstes Beispiel für diese
Fragestellung der politikwissenschaftlichen Politikverflechtung(sfalle)
dürfte die in Deutschland geführte Reformstau-Debatte bilden, bei der von
manchen Beobachtern der Bundesrat als Bremser der notwendigen Reformen
verantwortlich gemacht wird. Aus empirischer Sicht fällt jedoch auf, dass
keine allgemeingültigen Ergebnisse vorliegen, d.h. lediglich Erkenntnisse
aus ausgewählten Politikbereichen, aus einzelnen Perioden und nur in
geringer Zahl. Historisch-quantitative Untersuchungen fehlen ebenso wie
Analysen, die der relativen Erklärungskraft einzelner Merkmale und
Erklärungsansätze nachgehen. Sind etwa der Bundesrat oder die Parteien
verantwortlich, und gibt es noch weitere Faktoren bei der Beurteilung von
Handlungsspielräumen, die noch nicht zur Diskussion standen? Diese am
Beispiel von Deutschland aufgezeigten Defizite treffen durchaus auch auf
andere föderale Systeme zu.
Berührungspunkte zu anderen Forschungsschwerpunkten
Berührungspunkte zu anderen Forschungsschwerpunkten am Institut bestehen zum Forschungsschwerpunkt "Neue Formen von öffentlichem Management und Governance" der Sektion I und zu den beiden Forschungsschwerpunkten "Regulierung und Liberalisierung von Infrastrukturen" sowie "Öffentlich-Private Kooperationsarenen in Marktwirtschaften" der Sektion III. Mit dem Schwerpunkt "Regulierung" verbindet das hier skizzierte Forschungsprogramm das Interesse an der Wirkungsweise verschiedener Regelungsinstrumente, insbesondere der verstärkte Einsatz von Anreiz- und Marktmechanismen bei rechtlicher Deregulierung. Hier lässt sich auch ein deutlicher Einfluss der EU auf die nationale Ebene feststellen. Kooperationsarenen zwischen privaten und öffentlichen Akteuren spielen im Forschungsprogramm sowohl bei der Politikdefinition (z.B. Komitologie, Beratungsverfahren) als auch bei der Politikimplementation eine große Rolle.
Der Bezug auf den Schwerpunkt "Neue Formen von öffentlichem
Management und Governance" der Sektion I ergibt sich aus der
Ähnlichkeit der nationalen und europäischen Moder-nisierungs- und
Reformprozesse und der Notwendigkeit, effektive und effiziente
Governancestrukturen zu entwickeln. Ein wichtiges Ergebnis der am FÖV
koordinierten DFG-Forschergruppe "Governance der Forschung" ist
die Bedeutung der Verzahnung von organisationsinterner Governance von
Universitäten und Forschungseinrichtungen und externer Governance im Sinne
des Wettbewerbs um Forschungsförderungsmittel mit erheblichem Einfluss auf
die Reform(un-)fähigkeit der Organisationen. Ein geplantes institutionell
finanziertes Projekt der Sektion II wird sich in Abstimmung mit einem im
Rahmen der DFG-Forschergruppe finanzierten Projekt eines externen
ordentlichen Mitglieds der Sektion I mit der Ausgestaltung der
Wettbewerbsprogramme der EG insbesondere mit der Rolle alter und neuer
intermediärer Akteure im europäischen Forschungsraum befassen. Das zur
Fortsetzung der Förderung positiv begutachtete Teilprojekt
"Organisationale, nationale und europäische Einflüsse auf die
Netzwerkstrategie und Netzwerkfähigkeit von Forschungsgruppen" aus der
Sektion I wird hierzu ferner Beobachtungen der Effekte der
"Europäisierung" auf der intraorganisationalen Ebene liefern.
Mittel- und längerfristige Orientierung des Forschungsprogramms/Perspektivplanung
Die angeführten zwei Forschungsschwerpunkte kennzeichnen die Perspektive der Sektion zunächst für den kürzerfristigen Zeitraum und werden - jeweils in Abhängigkeit von den Entwicklungen sowohl in der Wissenschaft als auch der Praxis - ständig weiterentwickelt. Die gegenwärtige Aktualität der Forschungsgebiete wird auch vor dem Hintergrund der jüngsten politischen Entwicklungen (Stichwort: EU-Erweiterung, nationale Dezentralisierungsprozesse, Europäischer Verfassungsvertrag) deutlich. Aufbauend auf den bereits erzielten Forschungsergebnissen in diesen zwei Arbeitsfeldern erfolgt in zeitlicher Hinsicht kontinuierlich eine inhaltliche Fortschreibung des Forschungsprogramms. Konzeptionell wird sich die zukünftige Orientierung des Forschungsprogramms der Sektion noch stärker als bisher auf den Verbundcharakter der einzelnen Forschungsprojekte konzentrieren. Schon heute liegen hier-zu Förderungen bzw. entsprechende Antragstellungen vor:
- Der dem europäischen Verwaltungsraum vorgelagerte Bereich des europäischen Verfassungsraums wird seit mehreren Jahren über das von der EU geförderte internationale DOSEI-Vorhaben ("Domestic Structures and European Integration") unter-sucht, das der Frage nach der Regelwahl von den Anfängen des Verfassungskonvents bis hin zur Regierungskonferenz nachgeht. Ein weiteres, vom FÖV gefördertes Vorhaben schließt sich mit der Untersuchung des Ratifikationsprozesses, insbesondere der zahlreichen Volksabstimmungen, an.
- Des weiteren liegt ein Antrag mit dem Arbeitstitel "Anforderung an die Herstellung einer gleichwertigen Wirksamkeit im europäischen Rechts- und Verwaltungsraum" zur Förderung einer DFG-Forschergruppe vor, die diese Frage in einem interdisziplinären, regionalen Umfeld (Speyer, Heidelberg, Mannheim) über einen längeren Zeitraum erforschen möchte.
- In Vorbereitung befindet sich ein Projekt, das im Anschluss an Forschungsergebnisse der von der DFG geförderten Forschergruppe "Governance der Forschung" die zunehmende Bedeutung der wettbewerblichen Forschungsförderungsprogramme der EG für die Veränderungen der internen Governance von Universitäten und Forschungseinrichtungen aufgreifen wird. Gegenstand des Projekts sind die in der nationalen und europäischen Forschungspolitik etablierten und sich neu formierenden intermediären Akteure und insbesondere deren Rolle bei der Definition und Umsetzung der europäischen und nationalen Forschungsförderungsprogramme.
- Im Forschungsschwerpunkt "Analyse und Vergleich föderaler Systeme" wurden erneut von der DFG Mittel zur Untersuchung von Unitarisierung eingeworben, bei der die Rückwirkungen der europäischen Gesetzgebung auf die nationalen Rechtsetzungssysteme untersucht werden. Vor allem die Frage nach der Implementation von Richtlinien - der Wahl und Effektivität der Umsetzungsinstrumente in den Mitgliedstaaten - steht hier im Vordergrund.
- Neben den zwei bereits laufenden Projekten zum Wettbewerbsföderalismus und zur regionalen Inzidenz von Programmmitteln und Steuervergünstigungen des Bundes sind weitergehende Arbeiten zur Analyse von Gestaltungsoptionen föderativer Steuersysteme im Ländervergleich (insb. Deutschland und Österreich) sowie ein Arbeitskreis in Kooperation mit der ARL zum Thema "Die regionale Inzidenz des deutschen Steuersystems" geplant, die verschiedene Vorschläge zur Steuerautonomie der Länder/Gliedstaaten sowie ihre Auswirkungen auf die jeweiligen Finanzausgleichssysteme empirisch erfassen und untersuchen. Als mittel- bis langfristige Zielsetzung ist in diesem Forschungsfeld der Aufbau eines internationalen Projektverbundes zum Thema "Regionaler Wettbewerb auf Gliedstaatenebene" geplant.
- In Kooperation mit dem Zentrum für Wissenschaftsmanagement (ZWM) ist ferner ein Projekt zu den föderalen Aspekten der Hochschulfinanzierung in Vorbereitung, dessen Zielsetzung in der systematischen Erforschung und empirischen Erfassung von regionalen Externalitäten der öffentlichen Finanzströme im Bereich der Finanzierung der Hochschulausbildung gesehen werden kann.
Hierbei gilt es den grundsätzlichen Ansatz der Sektion, der sich in einer Anwendungsorientierung von interdisziplinärer empirischer Forschung, die nationalen und internationalen Bewertungskriterien standhält, über Funktionsweise, Aufbau und Reformbedarf von Staat und Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Verfassungs- und Verwaltungsraums sowie der Analyse und des Vergleichs föderaler Systeme auszubauen. Schon jetzt werden mit der Durchführung von aufeinander folgenden Forschungsprojekten sowie breit angelegter Forschungsvorhaben mit mehreren Unterprojekten, bei denen zukünftig auch mehrere Projektleiter beteiligt sein sollen, sowohl institutionelle Mittel als auch Drittmittel eingesetzt. Dieser Teamcharakter der mittelfristigen Forschungsschwerpunkte soll es auch ermöglichen, dass sich die wissenschaftlichen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen durch einen engeren Arbeitszusammenhang schneller und effektiver in die Ansätze und Methoden benachbarter Disziplinen einarbeiten können. Durch diese planerische und organisatorische Verschränkung der Arbeitsfelder sowohl auf der Ebene der Projektleitung wie bei der Durchführung der konkreten Forschungsarbeiten soll dieser Anspruch realisiert werden.
Zur längerfristigen Orientierung und Weiterentwicklung des Forschungsprogramms zählt ebenfalls die stärkere institutionelle Einbettung der Sektion in nationale und internationale Forschungsnetzwerke. Neben der bereits bestehenden Zusammenarbeit mit der Akademie für Raumordnung und Landesplanung (Hannover) befindet sich die Mitgliedschaft in ein Netzwerk der Föderalismus- und Regionalismusforschung (IACFS - International Association Centers for Federal Studies) in Vorbereitung.